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中国人民政治协商会议

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政治与行政

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中國人民政治协商会议,简称为政协、人民政协,是中國共产党领导的多党合作和政治协商制度下的统一战线组织[、“中国特色协商民主的主要载体和实践形式”。

中国宪法规定:中國共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。中國共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国的一项基本政治制度。

中國人民政治协商会议是政治协商和咨询机关;它不属于国家机构体系,也不是立法机关[7]。不过曾有学者建议将人民政协民意机关化和法制化,在宪法中设专章专节,确认人民政协为民意代表机构,将人民政协纳入国家机构体系,在宪法和人民政协组织法上确认人民政协的适当职权,并认为确立人民政协的上院性质并不会违背民主集中制原则。

現任委員為第十三屆,於2018年3月就任。

 

历史

1945年抗日战争胜利后,1945年8月至10月國共重慶談判時,中國共產黨代表周恩來認為談判重點就是召開政治會議討論建國方案,便提出召集黨派會議的協定草案。國民政府代表王世杰不同意“黨派會議”的名稱[註,赫尔利提出“政治会议”名称,各方接受。张治中在9月10日会谈中為充分尊重各方意願,提出在“政治會議”中加入“協商”二字,中共默認接受了這個建議。在10月的毛澤東、蔣中正談判中,政治協商會議的名稱及其任務便正式確定下來,並寫進了《政府與中共代表會談紀要》(即“雙十協定”),決定“由國民政府召開政治協商會議,邀請各黨派代表及社會賢達共商國事”。

1946年1月10日至31日,由中国国民党(8人)、中國共产党(7人)、中國民主同盟(9人)、中國青年党(5人)、社会贤达(9人)的代表共38人在重慶召开了政治協商會議,再一次確定了和平建國的基本方针,並提出了對《中華民國憲法》草案的若干修正建議。同年11月,中国国民党单方面宣布召开“制宪国民大会”,中國共产党及中國民主同盟谴责中国国民党撕毁政治协商会议决议,政治协商会议由此解体。

1948年4月30日,中共中央发布纪念“五一”劳动节口号,提出迅速召开新的政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。各民主党派、各人民团体、无党派民主人士及海外华侨纷纷发表声明、宣言、通电响应。随后,响应中共中央“五一”口号的各民主党派、各人民团体、各界民主人士、少数民族人士、海外华侨代表人士,从中国各地及海外陆续抵达解放区,与中共代表协商召开新政治协商会议事宜。1948年11月25日,中共中央代表与抵达哈尔滨的各界民主人士代表就成立新政治协商会议筹备会等问题达成了协议。新政治协商会议筹备会的“新”是为与1946年的政治协商会议(被称为“旧政协”)相区别,两者没有直接联系。

1949年6月15日,新政治协商会议筹备会在北平正式成立,并于6月15日至19日召开第一次全体会议。参加新政治协商会议筹备会的有:中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、民主建国会、无党派民主人士、中国民主促进会、中国农工民主党、中国人民救国会、三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会、中国致公党、中国人民解放军、中华全国总工会、解放区农民团体、产业界民主人士、文化界民主人士、民主教授、中华全国民主青年联合总会、中华全国民主妇女联合会、中华全国学生联合会、上海人民团体联合会、国内少数民族、海外华侨民主人士,共计23个单位134位代表。新政治协商会议筹备会负责新政治协商会议一切筹备事宜,其中心任务是:(1)商决并邀请参加新政治协商会议的单位和代表;(2)决定新政治协商会议开会时间、地点及议程;(3)拟定新政治协商会议组织条例草案;(4)制定共同纲领草案;(5)提出建立中华人民共和国政府的方案。新政治协商会议筹备会第一次全体会议选出毛泽东等21人组成常务委员会,负责筹备会日常事务。21位常务委员为张澜、譚平山、周恩來、章伯鈞、黃炎培、林伯渠、朱德、馬寅初、蔡暢、毛澤東、張奚若、陳叔通、沈鈞儒、馬敘倫、郭沫若、李濟深、李立三、蔡廷鍇、陳嘉庚、烏蘭夫、沈雁冰。6月16日,新政治协商会议筹备会常务委员会第一次会议在北平举行,会议选举毛泽东为常务委员会主任,周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为常务委员会副主任,决定李维汉为常务委员会秘书长,齐燕铭、余心清、孙起孟、阎宝航、罗叔章、周新民、连贯、宦乡、沈体兰9人为常务委员会副秘书长。新政治协商会议筹备会开过2次全体会议,8次常务委员会会议。1949年9月17日,新政治协商会议筹备会第二次全体会议正式决定,将新政治协商会议定名为“中国人民政治协商会议”。

1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开,宣告中国人民政治协商会议正式成立。参加会议的有46个单位的662位代表。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》。会议还通过了关于国旗、国歌、国都、纪年等项决议,会议选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会委员。在当时还不具备召开普选产生的第一届全国人民代表大会的条件下,中国人民政治协商会议全体会议自此开始代行全国人民代表大会职权。

《中国人民政治协商会议共同纲领》序言规定:“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立,组织人民自己的中央政府。”《中国人民政治协商会议共同纲领》第二章“政权机关”第13条规定:“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。……在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”

1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过并公布了《中华人民共和国宪法》。至此,中国人民政治协商会议全体会议不再代行立法机关的职权。但一届人大一次会议召开后,中国人民政治协商会议作为统一战线组织继续存在至今。

1954年《中华人民共和国宪法》中没有出现中国人民政治协商会议。宪法序言指出:“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中,我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”但没有提及人民民主统一战线与中国人民政治协商会议的关系。即没有谈到中国人民政治协商会议是同政府协议事情的机构,也未明确纳入同时期毛泽东提出的中国人民政治协商会议是党派性机关的定性。

当时有不少人主张将中国人民政治协商会议纳入宪法,但最终被否决。刘少奇在作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时说明:“有些人提议宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定。宪法起草委员会认为宪法序言中可以不作这样的规定。中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权,这种职权今后当然不再需要由它行使,但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。既然它是统一战线的组织,所以,参加统一战线的各党派、各团体,将经过协商,自行作出有关这个组织的各种规定。”

中国人民政治协商会议的定性问题引起了争论,但主流意见是将其从国家机关中划分出来。因此,1954年12月召开的中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议决定废止《中国人民政治协商会议组织法》,另行起草《中国人民政治协商会议章程》。《中国人民政治协商会议章程》规定:中国人民政治协商会议的性质是“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织。”1954年12月19日,毛泽东在邀请各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时发表《关于政协的性质和任务》讲话称,“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。有人说,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。如果这样说,那么共产党没有制宪之权,不能制定法律,不能下命令,只能提建议,是否也就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织,是党派性的,它的成员主要是党派、团体推出的代表。”政协的任务主要是:“一、协商国际问题”、“二、商量候选人名单”、“三、提意见”、“四、协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系”、“五、学习马列主义”。周恩来根据毛泽东的意见,在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议上对这五项任务作了说明[1]。但是,《中国人民政治协商会议章程》只是在总纲中对中国人民政治协商会议的性质、作用、任务作了原则性规定,对全国委员会和地方委员会只笼统规定“进行协商和工作”,而没有规定具体职权。

1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开后,根据《中国人民政治协商会议章程》规定,为减少不必要的层次,中国人民政治协商会议的全国机构由原来的中国人民政治协商会议全体会议、全国委员会、常务委员会三层改成了中国人民政治协商会议全国委员会全体会议、常务委员会两层。中国人民政治协商会议地方委员会也是中国人民政治协商会议地方委员会全体会议、常务委员会两层。全体会议闭会期间,由常务委员会主持会务,领导日常工作。这一组织机构基本框架一直沿用至今。

1954年第一届全国人民代表大会成立后,1956年社会主义改造完成,中华人民共和国进入社会主义建设阶段。1956年5月2日,毛泽东在第七次最高国务会议上作《论十大关系》的报告,提出了中国共产党与民主党派“长期共存,互相监督”的方针。1956年9月,刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会上作的政治报告中宣布,“长期共存,互相监督”是中国共产党和各民主党派都应遵循的方针。1957年2月27日,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中,对“长期共存、互相监督”方针作了进一步阐述。1957年中国共产党進行了反右运动。1962年,中共八届十中全会又提出“千万不要忘记阶级斗争”。自1957年反右运动后,民主党派的參政議政日益受到限制,中国人民政治协商会议的功能日益萎缩。

1966年文化大革命爆发后,中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的工作均陷入瘫痪。1966年8月30日,中国人民政治协商会议全国委员会机关停止办公。地方委员会机关也纷纷停止办公。但毛泽东仍多次谈到“政协还是要的,民主党派还是要的”。1966年中华人民共和国国庆节,毛泽东在天安门城楼上对李宗仁说:“红卫兵把全国政协、民主党派封了,但政协还是要的,民主党派还是要的。”1971年8月,毛泽东南巡时说,民主党派还是要的,不要急于取消。1971年底,中国人民政治协商会议的工作开始局部恢复。1973年2月28日,经周恩来批准,中国人民政治协商会议全国委员会举行“纪念台湾人民“二·二八”起义二十六周年座谈会”,这标志着中国人民政治协商会议全国委员会恢复活动。

1975年《中华人民共和国宪法》仍未提到中国人民政治协商会议。1978年《中华人民共和国宪法》虽仍未提到中国人民政治协商会议,但在宪法序言中提出:“要巩固和发展工人阶级领导的,以工农联盟为基础的,团结广大知识分子和其他劳动群众,团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线。”

1978年中共十一届三中全会对中国共产党的指导思想进行了拨乱反正。1979年6月15日,邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议上致开幕词时说:“中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,发挥对宪法和法律实施的监督作用。”1980年8月28日,邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第三次会议上致开幕词时说:“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织,也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”

1982年9月,中国共产党第十二次全国代表大会将1982年1月全国统战工作会议提出的“肝胆相照,荣辱与共”同“长期共存,互相监督”融合为一体,成为“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”,作为新时期统一战线的方针。

1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布了《中华人民共和国宪法》(即现行宪法)。此次修宪由邓小平任宪法修改委员会主任,全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英直接主持。宪法序言中第一次明确规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”这95个字保住了宪法全民征求意见稿的内容。这次修宪否定了许多人提出的在宪法中增加中国人民政治协商会议内容的要求。经争论,宪法序言最后一句话定为:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”由此承认了中华人民共和国除中国共产党外,还有其他政党合法存在,但为避免被误解为“多党制”而没有提及有些提议中的“共产党领导的多党合作制”等任何显示多党共存的写法。

1982年宪法通过后,同年召开的中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过了修订的《中国人民政治协商会议章程》。刘澜涛在关于《中国人民政治协商会议章程(修改草案)》的说明中称,“政协章程草案对于人民政协性质的规定同宪法修改草案序言中的有关阐述是完全一致的[25]。”《中国人民政治协商会议章程》对宪法的规定进一步明确,强调“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织”,并在总纲中强调“在人民革命和建设事业中同中国共产党一道前进、一道经受考验并作出重要贡献的各民主党派,已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟,日益发挥其重要作用。”在总纲最后一个自然段提出“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式,根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存,互相监督’,‘肝胆相照,荣辱与共’的方针,对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。”这实际上第一次明确了中国人民政治协商会议的主要职能是政治协商、民主监督。

1989年12月,中共中央发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》称:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”“人民政协是我国爱国统一战线组织,也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。1989年1月政协全国委员会制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》,应当认真贯彻执行。”1993年3月,第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,其中在宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这是第一次通过宪法明确肯定了各民主党派的合法性以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的合法性。

1994年通过的《中国人民政治协商会议章程》修正案,按照与《中华人民共和国宪法》相衔接的原则,增加了中国人民政治协商会议“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。中共中央转发的1995年1月中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》规定:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”2004年3月中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议修改通过的《中国人民政治协商会议章程》规定,中国人民政治协商会议“是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”,并规定中国人民政治协商会议的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。

2013年,中国31个省级行政区的政协主席全部退出中共省(自治区、直辖市)委常委,媒体认为这是对政协参政议政独立性的一种强化举措。

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阿莱娜 波塔波娃

发展总监